政府投资税收返还(本月/认识)

“土地财政”这个说法耳熟能详，

但估计很少人能弄清楚，

地方政府为何会走上轰轰烈烈的“土地财政”之路？

“土地财政”

1994年实行的“分税制”改革的直接结果是减少了地方政府手头可支配的财政资源，

虽然中央政府通过转移支付和税收返还可以填补预算内的收支缺口，

但地方政府发展经济所需的许多额外支出就需要另筹资金了，

比如招商引资和土地开发等重要支出。

地方政府为了解决这个问题，

一方面努力增加税收收入，

想办法做大蛋糕，

这样在和中央分成之后，

自己所得的收入总量还是会增加；

另一方面则是大幅增加预算外收入，

其中最为重要的预算外收入就是围绕土地出让和开发而产生的“土地财政”。

在税率既定的情况下，

要想增加税收收入，

只有靠扩大税源和加强征管。

加强征管固然可以增加税收收入，

但相比之下更重要的途径是扩大税源。

在分税制改革前，

企业大多数税收是按隶属关系上缴的，

改革后则由所在地上缴，

这就大大刺激了地方政府招商引资的欲望和诉求，

直接导致了地方政府特别青睐重资产的制造业，

既可以以其投资巨大而对GDP产生明显拉动作用，

又可以在生产环节征收增值税，

还可以吸纳低技能的农村劳动力以及带动第三产业发展、增加相关税收等等。

在这种情况下地方政府自然对企业的重视超过民生、对生产的重视超过消费，

进一步刺激了地方政府争相搞大项目的制造业，

加上充足的劳动力资源和全球产业链转移等因素的叠加效应，

使得我国经历短短30年左右就成为世界第一大制造业大国。

这时，

90%的税收来自企业，

政府其他收入也基本上来自企业，

也就是说，

分税制改革后地方政府用来发展经济的资源被严重压缩了：

预算内财政支出重点转向了公共服务和民生领域，

大大减少了地方政府源自企业的预算外收入，

尤其是上世纪90年代末，

乡镇企业利润不再上缴给地方政府；

2001年后中央政府又拿走了所得税收入的60%，

地方财政的压力陡然增大。

工业园区

怎么办呢？

“穷则思变”，

地方政府找到了一条出路，

轰轰烈烈的“土地财政”就这样上场了。

根据我国的制度规定，

城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，

农村土地要转为建设用地就必须先经过征地变成国有土地，

才可以用于发展工商业或者建设住宅。

1994年实行分税制改革时，

地方政府拥有国有土地转让的决定权和收入，

但这部分收入很低，

因为乡镇企业占用的是农村集体建设用地而不是城市土地，

各地为招商引资而实行非常优惠的土地转让价格，

所以卖地收入并不多。

到了1998年，

一方面，

全国停止单位福利分房政策，

逐步实行住房分配货币化，

于是商品房和房地产时代来临了；

另一方面，

新修订的《中华人民共和国土地管理法》规定农地要转为建设用地，

必须经过征地后变成国有土地才可以，

这就意味着地方政府对建设用地拥有了垄断权。

当时的土地转让整个操作过程非常不透明，

于是给了各地开发商大显神通的空间，

这些巨大的空间其实也就意味着巨大的腐败。

到了2001年国务院要求大力推行招标拍卖，

第二年明确规定商业、旅游、娱乐和房地产用地采用“招拍挂”制度，

目的就是为了治理土地开发中的腐败和混乱。

在这样的情况下，

地方政府开始大规模征收农民土地然后有偿转让，

土地财政就这样开始急剧膨胀了。

土地转让收入到2003年就达到地方公共预算收入的55%，

2010年达到地方公共预算收入的68%，

2018年的土地转让收入高达62910亿元，

比2010年高出2.3倍。

仅仅巨额的土地转让收入还不能完全代表“土地财政”，

土地财政还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入，

这些税收收入中很关键的是土地的价值而不是面积，

所以，

税收会随着土地升值而猛增。

这些税收既包括直接和土地相关的“土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税”，

这些税收全部归地方政府所有；

也包括房地产开发以及建筑增值税和企业所得税，

其中增值税50%归属地方政府、企业所得税40%归属地方政府。

房地产开发

如果把这些税收与土地转让收入合并算作“土地财政”的总收入，

那么，

2018年的土地财政收入就占据地方公共预算收入的89%，

这就是“土地财政”这一说法的本质来源。

与此同时，

地方政府也有土地相关的负担要支出，

比如征地拆迁补偿以及“七通一平”等基础性土地开发支出，

这些支出有时候甚至会高过土地财政收入。

地方政府并不是靠卖地赚钱，

它真正的目的是要在土地开发之后吸引更多的商业经济活动，

从中获得更大的经济回报。

从2001年所得税改革后，

中央拿走了企业所得税的60%，

地方政府发展经济的方式就变成一手抓工业化、一手抓城市化，

一方面继续低价供应大量工业用地来招商引资，

另一方面则限制商住用地的供给，

以从不断增高的地价中赚取土地垄断收益。

有一组数据足以说明问题：

2000年每平米工业用地出让价格是444元，

2018年增加到820元；

而在同一时期，

商业用地价格则增长了差不多4.6倍，

住宅用地价格更是猛增了7.4倍。

在出让的土地中，

商住用地只占了一半，

但几乎所有的土地使用权转让收入都来自于商住用地，

从这个角度来说，

“土地财政”本质上就是“房地产财政”。

工业化和城市化在此期间迅猛发展，

大量人口从农村涌入经济发达的城市，

而这些经济发达的城市的住宅用地供给却严重不足，

导致房价飙升，

带动地价飙升，

于是，

各地在土地拍卖中频出“地王”。

最后总结说一句，

如今看来，

“土地财政”虽然存在诸多弊端，

但在过去多年的城市化和工业化的快速推进中，