避免双重征税的方法主要有(实时/阐述)

本文作者：

张静，中国人民大学财政金融学院副教授、全国人大财税研究所研究员

张鹤，中国人民大学财政金融学院副教授、全国人大财税研究所研究员

王越，中国人民大学财政金融学院硕士研究生

内容提要：对外开放是国家的基本政策，减税是近年来应对经济下行压力的重要措施。在此背景下，如何更好地解决外商投资面临的重复征税问题尤为重要。在此背景下，如何更好地解决外商投资面临的重复征税问题尤为重要。跨国投资征税实践中常用的两种避免双重征税的方法包括抵免法和免税法。研究结果表明，与免税法相比，免税法可以更有效地促进外商投资，降低税收征管成本，不会以牺牲太多税收为代价。根据中国对外投资的计算，如果中国从抵免法转变为免税法，对外直接投资获得的股息收入的税收负担将从25.4%降低到14%；对于63个一带一路沿线国家，这个数字将从26.9%降低到22.7%。

一、引言

改革开放40多年来，中国经济实现了快速增长，1978年至2018年国内生产总值（GDP）平均增长率高达9.4%。这一增长不仅归功于中国实施的一系列市场化改革，也归功于中国始终坚持对外开放的政策。党的十八大以来，国家一再强调要深化改革开放，更好地发挥政府作用，以开放的最大优势寻求更大的发展空间。正如经济全球化是一个历史趋势，促进了贸易繁荣、投资便利、人员流动和技术发展。在对外开放过程中，中国积极利用国外资金、先进技术和管理经验。随着经济的发展，为了充分发挥与世界各国和地区的比较优势，在吸引外资的基础上，逐步增加对外直接投资。如图1所示，中国吸引的外资从2009年的900.3亿美元增长到2019年的1381.4亿美元，而同期的外商直接投资增长更快，从2009年的478亿美元增长到2019年的1169.6亿美元。

2013年，中国发起了一带一路倡议，旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，促进沿线国家实现经济政策协调，开展更广泛、更高水平、更深层次的区域合作。中国共产党第十九次全国代表大会的报告还特别提出，我们应该关注‘一带一路’建设，重视引进和全球化，创新外商投资模式，促进国际产能合作。截至2019年3月底，中国已与125个国家和29个国际组织签署了173份合作文件。2013-2018年，中国与一带一路沿线国家货物贸易进出口总额超过6万亿美元，直接投资900多亿美元，沿线国家完成外包工程营业额超过4000亿美元。世界经济发展红利在一带一路合作框架下不断传递给这些发展中国家。根据世界银行研究小组的量化贸易模式，一带一路的共同建设将发展中的东亚和太平洋国家的国内生产总值增加2.6%至3.9%。图2显示了2009年至2019年中国与63个一带一路沿线国家的双边投资。可以看出，中国对一带一路沿线国家的投资稳步增长，从2009年的45.6亿美元增一路沿线国家的投资稳步增长，2019年的投资已占中国对外总投资的16%。

在外商投资规模巨大、持续增长的情况下，优化税收政策，更好地促进投资，实现国际资本有效配置，对促进中国乃至全球经济发展具有重要的现实意义。自2014年以来，中国经济增长开始放缓，为了应对经济下行压力，中国开始了一系列减税金融刺激政策，出台了多环节、多领域、重点、广泛效益税收优惠政策，减轻企业负担，激发市场实体活力，增强内生动力，更好地促进实体经济的发展。2019年新增减税降费超过2万亿元，占GDP比例超过2%。在此背景下，优化税收制度，促进对外投资非常重要。

在所有影响外商投资的税收政策中，解决外商投资收入的双重税收负担是关键。对外投资收入的双重征税主要是由于税收制度中居民管辖权与地域管辖权的冲突。各国政府认为，他们有权对其居民的全球收入（居民管辖权）和其管辖范围内产生的所有收入（区域管辖权）征税。从这个意义上说，如果企业在海外经营并获得利润，就需要根据地域管辖权向投资地国家缴纳所得税。税后利润汇回时，需要根据居民管辖权再次向居民国缴纳所得税。因此，一笔所得税支付两笔所得税，即所谓的双重征税。这种双重征税增加了外商投资收入的税收负担，阻碍了跨国资本流动和国际经济技术合作的发展，也导致了国家间税收征管的矛盾。经济合作与发展组织为了解决这一问题（OECD）联合国提出了两种避免跨国投资双重征税的方法——抵免法（credit method）和免税法（exemption method），我国目前采用抵免法。

近年来，随着全球经济一体化的发展和资本等生产要素流动性的增强，许多国家通过制定较低的税率来促进经济发展。在过去的30年里，全球企业所得税税率大幅下降，GDP加权税率从1980年的平均46.52%下降到2020年的平均25.85%。与此同时，包括美国、日本、英国、德国在内的主要经济体已经从抵免法转变为免税法，以促进对外投资和资本回报。研究避免双重征税政策具有重要的现实和政策意义。

本文将详细总结国际的影响、税收收入规模和征收管理效率三个方面，详细总结国际相关研究，全面分析和比较免税法和免税法的利弊；结合我国外商投资的现实和税收结构，计算和比较中国外商投资收入在不同方法下面临的税收负担；为深化中国税收制度改革提供有价值的事实依据，实施减税政策，激发企业和经济活力。

二、关于避免双重征税政策的研究

抵免法和免税法作为解决跨国投资收入双重征税问题的途径，可以促进国家间资本流动，提高全球市场经济效率，因此在世界各地得到广泛应用。抵免法是指一国企业在被投资国缴纳所得税后，可以用已缴纳的税款抵扣其在居民国应缴纳的税款。抵免法是指一国企业在被投资国缴纳所得税后，可以用已缴纳的税款抵扣其在居民国应缴纳的税款。抵免法确保一个国家的企业承担相同的税收负担，无论其收入来自哪里。免税法是指一国企业在境外投资时，其境外所得在缴纳被投资国所得税后，不需要缴纳居民国所得税。

该方法使居民企业在境外投资时承担与被投资国家国内企业相同的税收负担。如果外国所得税税率高于国内税率，企业只需在抵免法和免税法下缴纳投资所在国的企业所得税，税负相同。然而，当国外所得税税率相对较低时，在抵免法下，居民企业缴纳海外所得税后，由于这部分税款小于居民国应缴纳的所得税，企业还需要向居民国税务机关缴纳两项税款之间的差额。一般来说，免税法下企业对外投资所得的税收负担低于抵免法。基于此，免税法比免税法更有利于促进企业对外投资。

历史上很多欧洲大陆国家都采用了免税法，比如荷兰(1914年)、芬兰(1920年)、瑞士(1940年)、比利时(1962年)、奥地利(1972年)，而美国、英国、日本、澳大利亚等主要经济体则选择了免税法。然而，在过去的20年里，许多使用抵免法的国家已经转向了免税法。2004年，澳大利亚开始允许其居民企业从海外分公司获得免税利润。自2009年以来，日本、英国和加拿大也进行了类似的税收改革。在日本，只要居民企业持有境外子公司股权比例超过25%，持股时间超过6个月，境外子公司股息收入的95%免税。英国对居民企业境外分支机构的收入免税。在抵免法的基础上，加拿大增加了一些免税条款，即如果其居民企业持有税收协定国内子公司10%以上的股份，则该企业从该子公司获得的股息将免税。2018年，一直反对免税法的美国也进行了改革。至此，在OECD在36个成员国中，除智利、墨西哥、韩国、以色列和爱尔兰外，其他国家都使用免税法来解决外商投资收入中的双重税收问题。

接下来，本文分别从对外投资、税收收入规模和征管效率的影响出发全面分析比较抵免法和免税法三个方面。首先，这两种方法对企业对外投资的影响可以借鉴以往对跨国投资税收弹性的研究。许多实证研究结果表明：一个国家的企业所得税税率与它所吸引的外国投资成反比。无论是使用对外直接投资的宏观数据，还是跨国公司投资的微观数据，无论是前瞻性的（forward-looking）边际有效税率或后顾性（backward-looking）平均税率，对于税率FDI流动的影响非常明显。德国公司的研究表明，较低的外国税率可以促使德国跨国公司建立更多的外国分支机构。根据英国的研究，当所得税税率下降1%时，美国公司选择在英国开设子公司的概率将增加1%左右。虽然这些研究没有直接涉及双重征税问题，但都表明所得税税率将对跨国投资产生重要影响。其次，直接关注这两种避税方法的研究表明，当日本和英国从抵免法转变为免税法时，其公司在海外的并购数量分别增加了16.1%和1.6%，据此计算，如果美国转变为免税法，其海外并购数量将增加11.0%。我们可以从上述研究中得出结论，与抵免法相比，免税法对外投资收入征收较低的税收，更有利于企业对外投资。最后，更高的税率往往会造成更大的社会福利损失。

研究发现，免税法的实施可以使美国的社会福利每年增加5.37亿美元，日本增加1.089亿美元，英国增加390万美元。研究建立了两国之间的博弈模式，描述了两国在国际竞争中使用免税法和免税法的差异。结论是，两国在选择免税法时都有最大的社会福利。

虽然免税法在促进对外投资方面不如免税法，但它得到了许多国家的认可和采用，因为它可以给居民国带来更多的税收收入。然而，这一优势在现实中可能很难实现，主要是因为跨国公司将采取各种方式来避免纳税义务。

许多实证研究发现，跨国公司的利润率与该国的税率有显著的负相关性。一些研究进一步指出，当一个国家的税率每增加一个百分点时，跨国公司报告的利润将减少6%。对我国对外直接投资的研究也发现，低税率的东道国具有显著的吸引力。

现实中，跨国公司利用多种方式在不同国家或地区转移利润，以达到避税的目的，

这些方法包括：子公司相互借贷，减少利润回报，在海外持有大量现金，使用国际避税地和转让定价。此外，在高税率或免税法的国家和地区，许多企业通过改变注册地，迁往低税率较低的国家或地区，以减轻税负。这种避税方式被称为税收倒置（tax inversion）。许多英国公司将总部迁往百慕大、卢森堡或爱尔兰等低税地。一些学者研究了1982年至2002年美国26家跨国公司的倒置案例。在这些情况下，企业将美国母公司变成子公司，海外子公司变成母公司。在新的公司结构下，这些企业所承担的所得税税率大幅下降，证明这种安排有很强的避税动机。研究还发现，法国跨国公司将总部迁往其他国家的可能性高于免税法国家的公司，特别是当其子公司本身位于税率较低的地区时。利润汇回税（repatriation tax）增加10个百分点，将使跨国公司迁移的概率增加2.2个百分点，相当于三分之一以上的迁移。另一项研究侧重于对外直接投资的主要形式—跨国并购。研究结果表明，如果美国采用免税法，母公司在美国的比例将从53%增加到58%。

即使居民国实税行为使居民国即使实避税行为也很难征收其对外投资收入 应征的税收。

2004年，美国通过《本土投资法案》（Homeland Investment Act），对从境外汇回的投资所得给予税收优惠。根据美国经济分析局（Bureau of Economic Analysis）的数据显示，汇回的资金金额从2000年至2004年的平均每年620亿美元增至2005年的2990亿美元。通过简单的估算可得，美国政府在此期间潜在的税收损失约为355.5亿美元（=（2990－620）×15%）。因为跨国公司会使用多种方式进行避税，所以抵免法并不能确保从海外收入中征收到应征得的税收。如果采用免税法，降低对外投资所得的税负，会鼓励这类海外所得回流到本国。

对于避免双重征税方法的探讨还应考虑税务机关的征管成本和纳税人的纳税成本。抵免法的实施需要准确计算企业境外收入在本国的应纳税额，此过程需要考虑很多因素，较为复杂。例如，抵免额中是否包括境外子公司缴纳的企业所得税（即是否允许间接抵免）、间接抵免中对于持股比例和时间的要求、间接抵免的层次、选择分国抵免法（分国不分项）还是综合抵免法（offshore pooling，不分国不分项）、未使用的境外税收抵免额是否可结转至下期抵扣、对境外收入征税是否只在收入汇回国内时才发生、是否允许税收饶让等。因此，在现实中，与免税法相比，抵免法不可避免地会带来更高的征管成本和纳税成本。

综上所述，免税法在鼓励跨国投资和降低税收征管成本方面更具优势，抵免法虽然在理论上增加国家的税收收入，但鉴于跨国公司的避税行为，往往并不能完全达到这一目标。因此，相较于抵免法，免税法有着较大的优势，这也是越来越多的国家开始实行免税法的一个重要原因。

三、两种避免双重征税方法对中国对外投资的借鉴意义

近年来我国经济增长速度逐渐放缓，政府通过减税降费等一系列的财政税收政策，试图减轻企业负担，从而激发其创新能力和内在发展活力，促进经济转型和持续健康稳定发展。在这样的大背景之下，面对我国规模巨大且在持续增长的对外投资，选择最为适合的避免双重征税的税收政策，不仅关系到企业是否可以更好地“走出去”，也关系到国家经济发展是否能够达到所设定的整体目标。

我国现行的企业所得税税率为25%，预提税一般按10%征收（在某些税收协定下可以减至5%）。避免双重征税的方法是抵免法，允许居民企业将境外子公司已缴纳的预提税和企业所得税用来抵免国内应缴纳的企业所得税，但是在间接抵免时，要求我国母公司直接或间接持有国外子公司20%以上的股份。间接抵免的子公司的层级可以扩大到海外五层（财税〔2017〕84号）。此外，企业还可以选择分国抵免或者是综合抵免。

为了描述抵免法与免税法在对外投资所得税收负担上的差异，我们借鉴Huizinga & Voget的分析框架，考虑一个简单的情况：一家中国企业在境外设立了一个子公司（没有二级国外子公司），且只获得股息收入（没有利息、特许权使用费或其他类别的收入）。具体税收负担计算过程略。

在免税法下，企业无需对这笔境外收入再向国内的税务机关缴纳额外的税款，所以最终的税收负担就是其在境外缴纳的税款。在抵免法下，如果企业在境外缴纳税款低于这笔收入，那么在国内应缴纳的税款为其差额；如果高于这笔收入，则不需要再缴纳税款。所以企业在抵免法下的最终税收负担就是在境外缴纳的税款和应在国内缴纳的税款的最大值。

利用上述分析框架，结合中国对外投资的现实，我们接着分析我国对外投资所得的税收负担。2019年末，我国对外直接投资存量前10位的国家和地区分别是中国香港、开曼群岛、英属维尔京群岛、美国、新加坡、澳大利亚、英国、荷兰、印度尼西亚和德国（见图3）。这些国家和地区吸引了我国对外投资总额的88%。除澳大利亚、荷兰和印度尼西亚外，其他所有国家和地区的企业所得税税率都低于我国。除美国、荷兰、印度尼西亚和德国外，其他国家和地区对非居民企业的股息收入均不征收预提税；并且根据与我国签订的税收协定，美国、荷兰、印度尼西亚和德国对其境内子公司支付给我国母公司的股息只征收不超过10%的预提所得税。

我们分别得到在免税法和抵免法下我国在这些国家和地区投资股息收入的税收负担（结果见表2）。我国企业在中国香港、开曼群岛、英属维尔京群岛、新加坡、英国和德国投资所得的股息收入都须向我国的税务机关补缴税款，而在其余4个国家的投资股息所得，因为当地的企业所得税加上预提税高于我国的企业所得税，所以无需再缴纳额外的税款。总体而言，我国企业在这10个国家和地区内进行直接投资时，如果按照现行的抵免法，股息收入的平均税收负担为27%；如果采用免税法，这一数字则降至19.7%。

考虑到我国在各个国家和地区的投资存量差异很大，为了准确地反映对外投资所得的税收负担，我们用在各个国家和地区对外投资存量占投资存量总和的比值作为权重，计算了加权的平均税收负担：在抵免法下为25.4%，而免税法下仅为14%，比抵免法低出11.4个百分点，税负降低了44.9%。

关于这部分的计算，有几点需要加以说明：首先，上述关于免税法和抵免法下对外投资股息税收负担的比较是基于全球资本可以完全自由流动、各国投资利润率大体相同的假设。其次，中国香港、开曼群岛、英属维尔京群岛和新加坡是企业所得税税负较低并且对境外投资所得免税的地区，很多公司在此设立母公司，目的是汇集来自于控股链下游全球子公司的利润。位于这些地区的中国企业的子公司的利润实际上负担了其他地区的所得税。根据我国的税法，这些所得税款大多是可以进行抵免的。在这种情况下，上述的计算在一定程度上夸大了抵免法下我国对外投资股息所得的税收负担。

现实中，跨国企业的对外投资结构非常复杂，建立的境外子公司远不止一层，所取得的收入类型也更加多样化，致使免税法和抵免法下的税负差异更大。例如，利息和特许权使用费在计算企业所得税税基时予以扣除，它们不负担境外的企业所得税。当我国企业获得境外利息和特许权使用费收入时，唯一允许从国内缴纳的税款中扣除的境外税款只有境外征收的预提税。因此，在抵免法下它们需向我国税务机关缴纳的税款会高于相同金额下股息所缴纳的款项。另一种情况则是关于税收饶让。目前，我国的税收饶让政策只适用于与我国签订了税收协定的国家。

某个被投资国对外国投资有税收优惠政策，但如果这个国家与中国没有签订税收协定，那么我国企业在当地的投资所得很可能无法享受到相应的税收优惠。例如，斯里兰卡的企业所得税税率为28%，但其农业企业所得税税率仅为14%。中斯双边税收协定中的税收饶让条款已于2015年失效。在这种情况下，我国企业在斯里兰卡投资从事农业生产，虽然能在当地按14%的税率缴纳所得税，但也要按25%的税率向我国税务机关缴纳所得税的差额。综上所述，我们在分析抵免法和免税法下的中国对外投资所得的税收负担时进行了一定的简化，但是计算结果仍为探讨抵免法和免税法的差异提供了重要的事实依据。

下面针对近些年我国对外投资有着较大增长的“一带一路”沿线国家，我们类似地计算两种避免双重征税方法下股息所得的税收负担。这些国家的企业所得税平均税率为18.2%，中位数为19%；孟加拉国和约旦的税率最高，为35%，阿联酋、巴林和马尔代夫的税率最低，为0%。对于支付给我国母公司的股息所得，这些国家所征收的预提税的平均税率为5.2%，中位数为5%。我国居民企业在这些国家所获股息收入需缴纳的境外所得税率如图4所示，平均税负为22.4%，中位数为23.1%。其中，在38个国家缴纳的税率低于25%。因此，我国企业在这38个国家投资所获股息收入仍需向我国的税务机关补缴税款。

我国企业在对“一带一路”沿线国家投资所获得的股息收入的最终税收负担，简单平均值在免税法下为22.4%，在抵免法下为27.1%。以2019年末我国在这些国家的对外直接投资存量占其存量总和的比值为权重，该项收入最终税收负担的加权平均值在免税法下为22.7%，抵免法下为26.9%。因此如果我国从抵免法转为免税法，企业在这些国家的投资股息收入的税负将降低4.2个百分点，降幅为15.6%，预期会对我国的对外投资起到积极的促进作用。

四、结论与建议

随着我国对外投资的逐步增加，为了避免产生双重征税，并使税收政策能够更好地促进经济发展，我们着眼于现今世界上两种最常用的避免双重征税的方法——抵免法与免税法，总结以往的研究，对两种方法的优势和不足做了全面系统的梳理和比较。研究结果发现：与抵免法相比，免税法因为总体税负较低，更有利于促进对外投资；考虑到跨国公司会采用各种方法来避税，所以现实中抵免法增加税收收入的这一优势可能并不显著；从税收政策执行的角度而言，免税法的程序相对简单，可以降低税务机关的征管成本以及纳税人的纳税成本。

结合中国对外投资的现实，我们分别计算了中国对外投资股息收入在抵免法和免税法下的税收负担，进一步从定量分析的角度比较了两种方法。结果发现，如果我国从抵免法转为免税法，对外直接投资所得的股息收入的税收负担将从25.4%降至14%，降幅高达44.9%。我们又用同样的方法对63个“一带一路”沿线国家的投资进行了分析，发现这个数字从26.9%下降到了22.7%，降幅为15.6%。相较于抵免法，免税法可以显著降低企业对外投资所得的税收负担。

受制于我国对外直接投资税收弹性方面定量研究的空白，我们无法直接计算出两种方法下税收负担的变化给对外投资造成的影响，也无法准确地估计出如果我国采用免税法后对外直接投资的变化情况。这些都是今后重要的研究方向。

过去40多年，我国经济的高速发展是在对外开放条件下取得的，未来我国经济要想实现高质量发展也应该在更加开放的条件下进行。另一方面，国内经济下行压力依然较大，企业经营面临较大困难，为此国家出台了减税降费的举措，这是我国供给侧改革的重要组成部分，更是经济发展的需要。它帮助企业降低生产经营成本，充分激发企业活力，为企业赢得向高质量发展转型的空间和时间，对于就业的稳定与经济重回快速增长轨道起着至关重要的作用。在国际上，许多国家都开始陆续采取行动，通过制定更低的税率以促进本国经济发展。许多主要经济体包括美国、日本、英国等都纷纷转向了免税法。在此国内外环境下，免税法能够降低企业负担，与国家减税降费和坚持对外开放的大政方针相吻合，也与国际上税收政策的变化和趋势相适应。

进入新世纪以来，我国参与国际分工的比较优势发生了明显的变化：人口红利正在逐渐减少，资本的富裕程度却在不断提高。因此，生产要素的供给优势正在从劳动密集型向资本密集型转变。新时代对外开放思想也强调了这一转变，我们要将曾经单纯强调对外贸易转变为贸易与投资并重，“引进来”与“走出去”并重。今天我们已经有条件也有能力站在全球视野和全人类命运的高度来观察和审视我国的改革开放，为促进贸易和投资自由化、便利化，推动全球经济朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展而不断努力。免税法可以鼓励更多的企业走出去，不仅有利于我国企业的发展，而且还会促进资本在全球更加合理地配置。