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国资发财评规〔2022〕23号

关于中央企业加快建设世界级财务管理体系的指导

中央企业：

财务管理是企业管理的中心环节，是企业实现长青基础的重要基础和保障。近年来，中央企业认真落实党中央、国务院决策部署，高度重视财务管理，不断优化管理手段，不断创新管理模式，积极应用先进管理工具、财务报告、综合预算、资本管理、财务信息、财务内部控制、会计团队建设、前瞻性、有效性、标准化、标准化，有效支持中央企业的可持续健康发展。同时，需要注意的是，部分中央企业集团化财务管控建设不到位，财务管理功能不足，财务管理手段落后于技术进步，不符合新时期中央企业高质量发展目标。为促进中央企业进一步提高财务管理能力，加快世界级财务管理体系建设，现提出以下意见。

一、总体要求

以新时期中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，全面贯彻党的十九大和十九届以往全会精神，全面、准确、全面地贯彻新的发展理念，以高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以更好地履行经济责任、政治责任、社会责任为目标，坚定不移地加强国有资本和国有企业，促进财务管理理念、组织、机制、手段、更好的整体发展和安全，更加注重质量和效率，更加突出支持战略、支持决策、服务业务、创造价值、风险防治功能，以标准、精益、密集、稳定、高效、智慧为标准，以数字技术与财务管理深度融合为出发点，加快建设世界级财务管理体系，有效支持服务国家战略，建设世界级企业，增强国有经济竞争力、创新、控制、影响力和抗风险能力。经过大约5年的努力，中央企业的整体财务管理水平显著提高到了一个新的水平。经过大约10-15年的努力，绝大多数中央企业建立了适合世界级企业的世界级财务管理体系，许多中央企业的财务管理水平居世界前列。经过大约5年的努力，中央企业的整体财务管理水平显著提高到了一个新的水平。经过大约10-15年的努力，绝大多数中央企业建立了适合世界级企业的世界级财务管理体系，许多中央企业的财务管理水平居世界前列。

二、努力推进四个变化

(一)推动财务管理理念改革。

——立足实际。从先进但不复制中学习，坚持独立、适合自身，建立适应企业行业特点、愿景文化、战略规划、发展阶段、组织结构的财务管理体系，符合中国特色现代企业体系。

——守正创新。我们不仅要坚持支持战略、支持决策、服务业务、创造价值、防范和控制风险的基本功能定位，还要积极适应内外环境的变化，着眼未来，积极改革，规划和推进国有资产和国有企业的整体改革发展。

——开放协同。深化产业金融一体化、产业金融协调，与投资者和债权人保持有效沟通，加强产业链和供应链的有效联系，促进各方主体、各种资源和要素的协调，实现内外利益相关者的价值共存和共享。

——精益求精。全员、全要素、全价值链精益管理理念的深入实践，加强准确投资、精细运营、准确评价，优化资源配置，更科学的业务控制，更清晰的评价方向，促进企业不断提高劳动、资本、技术、管理、数据等全要素的生产率。

——技术赋能。积极利用大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等新技术，充分发挥财务作为自然数据中心的优势，推动财务管理从信息化向数字化、智能化转型，实现以会计场景为核心的业务场景转型，努力成为企业数字化转型的先，加快产业数字化和数字产业化。

——坚守底线。严格遵守财务法律和纪律，确保会计信息的真实性和可靠性；严格控制合规通行证，加强对管理活动的监督和控制，促进依法合规经营理念的深入人心；坚持底线思维，严格控制财务边界，有效保障稳定经营和资产安全，牢牢保持无重大风险的底线。

(二)推进财务管理组织改革。

——完善功能配置。树立大财务观，坚持不缺、不越位、不错位，建立和完善各级财务职能和岗位设置，不断巩固财务报告、资本控制、税务管理等基本保障职能，深化扩大成本控制、投融资管理、资本运营价值创造功能，确保财务资源科学配置、财务运营高效协调。

——优化控制模式。坚持集团经营、集约化管理，加强重要财务规则、重大财务事项管理、重点业务活动监督，实现各级企业财务控制的远程交付和标准化复制，区分不同业务特点、上市、国际完善差异化控制模式，实现集中监督和放权授权、管理和放权的统一。

——转变运行机制。

——转变运行机制。结合数字时代企业管理转型的需要，探索金字塔模式向前、中、后台模式的金融运行机制，从过程驱动到过程驱动和数据驱动，努力实现管理水平扁平化、管理颗粒细化、管理视角多维化、管理场景动态化、管理信息实时化，确保快速响应和高效运行。

——扩大服务对象。以资本和业务为纽带，将金融服务对象从单个企业或集团的利益相关者延伸到整个产业链、供应链和生态链，促进数据、信息、技术、标准和金融的全面协调整合，实现价值共生、共建、共享和共赢，努力促进企业成为产业发展的领导者和产业协调的组织者，帮助打造原创技术的源头和现代产业链的长链。

(三)推进财务管理机制改革。

——加强对关键指标的硬约束。坚持质量第一、效益第一，建立以资产负债率、净资产收益率、自由现金流、经济增加值等关键指标为核心的财务边界，科学计算投资、负债、利润、现金流等指标的平衡点，保持企业整体资本结构稳定，风险可控。

——加强资源配置的硬约束。坚持主要责任和主要业务，建立资本收入目标约束，限制资源流向利润低、资本占用多、风险高的业务领域，加强金融、海外等关键领域的控制，加快低效资本回收、无效资本清理亏损资本止损，促进资本布局的动态优化。

——加强风险控制规则的硬约束。协调发展和安全，完善适合公司治理结构和控制要求的财务内部控制体系，牢固制度笼，完善风险管理机制，按规则确定应对风险不确定性。

——加强政策激励软引导。科学制定个性化、差异化指标体系和激励措施，全面利用财务资源，促进企业更好地发挥国家安全、国计民生等重大战略任务的主要作用，加强创新能力体系建设和前瞻性战略性新兴产业投资支持，帮助科技自力更生和国有经济布局优化。

(四)推动财务管理功能手段改革。

——支撑战略。科学配置财务资源，平衡资本结构，建立从战略规划到年度预算、从预算到考核的闭环联动机制，促进质量、结构、规模、速度、效率、安全的有机统一。

——支持决策。积极有效地参与重大决策的全过程，提供准确、高效、多维的数据信息，积极、及时地发表专业、建设性的意见，支持理性、科学的决策。

——服务业务。积极融入事前、事中、事后的全过程，有效识别业务改进的机遇和目标，帮助解决业务痛点和难点，赋予生产经营优化权力。

——创造价值。利用综合预算、成本控制、税收规划等有效工具，通过资本运营、资产管理、资源配置、资本运营等有效手段，积极创造财务价值，促进企业价值的提升。

——防控风险。完善风险防控体系，加强源头治理，加强渗透监控，准确识别经营和财务风险，及时预警，有效处置，护送企业可持续健康发展。

三、重点强化五项职能

(一)加强会计报告，实现合规准确。建立健全统一的财务会计和报告制度，统一同行业、同行业、同业务的会计科目、会计政策和会计估计，统一会计标准和流程，确保会计和报告的标准化和标准化。优化会计和报告信息系统，实现智能会计和报表编制自动化。加强决算管理，全面清查财产，确认债权债务，核实资产质量。加强审计管理，按规定选拔聘用统一管理中介机构，做好审计沟通协调，整改审计问题，充分发挥审计作用。完善财务审计机制，加强会计信息质量监督检查，严肃处罚违规行为。构建产业与金融一体化的财务报告分析体系，利用报表、数据、模型、管理会计工具，建立全企业管理链，覆盖各产品、市场、项目等多维指标体系，进行价值跟踪分析，准确反映价值结果，深入揭示价值原因。探索和研究利益相关者和行业利益共生报表，更好地用财务语言反映企业发展生态。

(二)加强资金管理，实现安全高效。加强库管理体系顶层设计，科学制定总体规划，完善体系和管理结构，建立总部统筹、平台实施、基层实施的三位一体组织体系和统一管理、分级授权管理模式。加快实施图书馆管理体系，银行账户管理、资本集中、资本预算、债务融资、票据管理等关键业务，加强信息收集、动态管理和整体调度，实现集约管理和动态监控，提高资本运营效率，降低资本成本，防范和控制资本风险。逐步向境外企业拓展司库管理，加强对境外资金的动态监测，实现看得见、管得住。有效加强两金控制和现金流管理，加强客户和供应商的信用风险管理，减少资本占用，实现应收账款和颗粒仓库，实现收入、效益和经营现金流的协调增长。完善资金内控体系，将资金内控规则嵌入信息系统。建立健全资金欺诈、合规、流动性、金融市场等风险监测预警机制。加强对担保、贷款等重大事项的统一管理，严格执行各项监管规定。

(三)加强成本控制，实现精益科学。牢固树立紧日子思想，坚持所有成本可控，坚持无预算、无费用，完善全体员工、全要素、全价值链、全生命周期成本控制机制。注重源头控制，加强产品研发设计、工程造价等环节管理，实现前瞻性成本控制。通过科技创新、技术优化、流程再造、采购协调、供应链管理、物流与营销渠道整合等方式，做好流程控制，不断推动降本增效。创新控制模式，推进目标成本管理，加强标杆管理，进行多维成本分析。有效运用运营成本法、标准成本法、量本利分析、价值工程等工具，不断完善标准成本体系，细化成本定额标准。严格控制各项费用和非生产性支出。加强考核激励，层层压实责任，激发内生动力。

(四)加强税务管理，实现规范高效。推进集团化税务管理，建立税收政策、资源、信息、数据的统筹调度和使用机制。加强财税政策研究，不断完善税收政策数据库和信息数据库，及时引导各级子企业充分利用优惠政策，实现应付、享受。完善重大业务决策的税收支持机制，加强业务来源税收相关事项的控制，积极参与新业务模式、交易结构、重大合同等重大事项的初步设计和规划，深入研究和判断相关税收政策，提出专业意见。完善税务管理信息系统，努力实现税务管理流程、政策解读、税务规则等事项的统一，提高自动化处理水平。对税务数据进行分析，挖掘税务数据的价值。加强税务风险防控，梳理业务、税种、国家涉税风险点，制定有针对性的防控措施，定期监督检查税务风险。注重加强海外税收政策研究和税收相关事项管理，协调风险控制和成本优化。

(五)加强资本运作，实现动态优化。加强体有经济布局优化和结构调整，加强制度和规则设计，服务企业战略，注重主要责任，遵循价值创造理念，尊重资本市场规律，适应财务承受能力，优化资本结构，激发资本活力。积极减少债务重组、破产重组、清算注销等法律手段；有效利用专业整合、资产证券化等经营手段振兴股票；有序推进重组上市、引领战争、混合改革等改革措施，提高增量，促进流动资本增值，实现动态优化调整。加强两非剥离和两资清理，加快处理亏损企业和历史遗留问题，优化资产和业务质量，提高资本效益。加强对上市公司的管理，提高上市公司的市值和价值创造能力。加强金融业务管理，严防脱实向虚，加强产融协调，实现产融衔接，以融促产。加强价值型、战略型股权管理，完善股权管理体系，优化股权业务结构、产业结构和区域结构，不断提高股权投资回报水平。加强对股东的管理，依法行使股东的权利和责任，严格的财务监督，规范无形资产的使用，有效保护股东的权益。

四、五大体系不断完善

（一）完善纵横贯通的全面预算管理体系。完善覆盖全部管理链条、全部企业和预算单元，跨部门协同、多方联动的全面预算组织体系、管理体系和制度体系，实现财务预算与业务、投资、薪酬等预算的有机融合。建立高效的资源配置机制，实现全面预算与企业战略、中长期发展规划紧密衔接。完善预算编制模型，优化预算指标体系，科学测算资本性支出预算，持续优化经营性支出预算，搭建匹配企业战略的中长期财务预测模型。统筹兼顾当期效益和中长期资本积累，以财务承受能力作为业务预算和投资预算的边界和红线。加强预算执行跟踪、监测、分析，及时纠偏。按照“无预算不开支、无预算不投资”原则，严控预算外经济行为。强化预算执行结果考核评价，增强刚性约束，实现闭环管理。

（二）完善全面有效的合规风控体系。建立健全财务内部控制体系，细化关键环节管控措施。提高自动控制水平，实现财务内控标准化、流程化、智能化。严格财务内控执行，定期开展有效性评价。严把合规关口，深度参与企业重要规章制度的制定，参与战略规划、改制重组、投资并购等重大事项决策，参与业务模式设计、项目评估、合同评审等重点环节，强化源头合规把控、过程合规管控、结果合规监控。完善债务风险、资金风险、投资风险、税务风险、汇率风险等各类风险管控体系，加强对重要子企业和重点业务管控，针对不同类型、不同程度的风险，建立分类、分级风险评估和应对机制。采用信息化、数字化手段，建立风险量化评估模型和动态监测预警机制，实现风险“早发现、早预警、早处置”。积极主动防范境外国有资产风险，合理安排境外资产负债结构，努力推动中高风险国家（地区）资产与负债相匹配，降低风险净敞口。加强财会监督与纪检、巡视、审计等监督主体的协同联动，形成合力。

（三）完善智能前瞻的财务数智体系。统筹制定全集团财务数字化转型规划，完善制度体系、组织体系和管控体系，加强跨部门、跨板块协同合作，建立智慧、敏捷、系统、深入、前瞻的数字化、智能化财务。统一底层架构、流程体系、数据规范，横向整合各财务系统、连接各业务系统，纵向贯通各级子企业，推进系统高度集成，避免数据孤岛，实现全集团“一张网、一个库、一朵云”。推动业财信息全面对接和整合，构建因果关系的数据结构，对生产、经营和投资活动实施主体化、全景化、全程化、实时化反映，实现业、财、技一体化管控和协同优化，推进经营决策由经验主导向数据和模型驱动转变。建立健全数据产生、采集、清洗、整合、分析和应用的全生命周期治理体系，完善数据标准、规则、组织、技术、模型，加强数据源端治理，提升数据质量，维护数据资产，激活数据价值。积极探索依托财务共享实现财务数字化转型的有效路径，推进共享模式、流程和技术创新，从核算共享向多领域共享延伸，从账务集中处理中心向企业数据中心演进，不断提高共享效率、拓展共享边界。加强系统、平台、数据安全管理，筑牢安全防护体系。具备条件的企业应探索建立基于自主可控体系的数字化、智能化财务。

（四）完善系统科学的财务管理能力评价体系。构建与企业战略和业务特点相适应、与财务管理规划和框架相匹配的财务管理能力评价体系，促进各级企业财务管理能力水平渐进改善、持续提升。科学设计评价指标，分类、分级制定评价标准、评价方式和分值权重。坚持导向性原则，充分满足财经法规约束和监管要求、体现财务管理发展目标；坚持系统性原则，覆盖全部财务管理职能要素、全级次企业、全业务板块，涵盖财务管理基本规范、过程表现及成效结果；坚持适用性原则，统筹通用性标准与个性化特点，根据不同子企业经营规模、业务特点等设置不同基础系数或差异化指标；坚持重要性原则，对重点子企业和关键流程，予以分值或权重倾斜。完善评价工作机制，建立健全制度体系、组织体系，深化评价结果应用。结合财务管理提升进程，动态优化评价体系。

（五）完善面向未来的财务人才队伍建设体系。健全财务人才选拔、培养、使用、管理和储备机制，打造政治过硬、作风优良、履职尽责、专业高效、充满活力的财务人才队伍，实现能力更多元、结构更优化，数量和质量充分适应时代进步、契合企业需求。科学构建与企业高质量发展目标相匹配的复合型财务人才能力提升框架，着重增强科学思维能力、创新提效能力、风险管控能力、统筹协调能力、国际经营能力。建立健全多层次财务人才培养培训体系。加强中高端财务人才队伍建设，提高中高级财务人才占比，推动财务人才结构从金字塔型向纺锤型转变。配强配优各级总会计师和财务部门负责人，深入开展重要子企业总会计师委派。加大轮岗交流力度，探索开展业务和项目派驻制。加强境外财务人才管理，全面落实向境外派出财务主管人员要求。加强履职管理，建立关键岗位任职资格要求和科学评价体系，强化正向引导激励，畅通职业发展通道。强化党建引领和文化建设，营造干事创业的良好环境，培养风清气正的团队氛围和健康向上的财务文化，推动财务人才不断提高政治素质和党性修养，坚守职业操守和道德底线。

五、做好组织实施

（一）加强组织领导。各中央企业要高度重视世界一流财务管理体系建设，强化组织领导，健全工作机制，主要负责人抓总负责，总会计师或分管财务工作负责人牵头落实，财务部门具体组织实施，各职能部门和各级子企业协同联动，共同推动落地见效。

（二）抓好贯彻落实。各中央企业要把建设世界一流财务管理体系列入重要议事日程，做好与各项改革发展工作的统筹结合，研究重大问题，把握改革方向，蹄疾步稳扎实推进。结合企业实际制定完善规划方案，明确工作目标，细化时间节点，分解工作任务，层层落实责任。

（三）强化培训交流。各中央企业要加强世界一流财务管理体系建设理念、方法、措施、任务的培训宣贯，统一思想，凝聚共识，营造良好氛围。深入总结企业财务管理先进经验，搭建沟通交流平台，对标先进找差距，相互交流促提升。鼓励具备条件的企业建立专门的财务研究机构。

（四）持续跟踪评估。各中央企业要将世界一流财务管理体系建设融入年度工作目标，及时跟进落地实施情况，分阶段评估执行效果，适当与企业内部绩效考核挂钩，探索建立财务管理提升的长效机制。

国资委将加强财务管理理论研究和实践总结，健全多层次财会人才队伍培训体系，适时开展成效评估，及时总结推广经验，加强工作指导，统筹推进落实。

国 资 委

2022年2月18日

《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》的有关说明

近日，国务院国资委印发了《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）。现对有关事项作出以下说明：

一、关于《指导意见》的出台背景

财务管理是企业管理的中心环节，是企业实现基业长青的重要基础和保障。国资委始终高度重视中央企业财务管理，围绕贯彻落实党的十九大报告提出的“培育具有全球竞争力的世界一流企业”的要求，出台了一系列制度，指导企业持续加强资金管理、推行全面预算管理、完善财务信息化等工作。中央企业认真贯彻落实，不断提升财务管理水平，有力支撑了企业持续健康发展。但同时也要看到，部分中央企业集团化财务管控建设不到位、财务管理功能发挥不充分、财务管理手段落后于技术进步等，与新时期中央企业高质量发展目标不匹配、与建设世界一流企业的要求不适应。同时，新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据已成为新的生产要素，财务管理工作面临新的机遇和挑战。为进一步深入开展对标世界一流管理提升行动，指导中央企业立足新发展阶段要求和信息技术变革大势，加快提升财务管理能力水平，更好支撑企业实现高质量发展，国资委研究制定了《指导意见》。

二、关于《指导意见》的起草过程

为出台一份高质量的《指导意见》，国资委会同有关专业机构开展了“世界一流财务管理体系”课题研究，对部分绩优中央企业财务管理经验进行总结剖析，并借鉴国内外优秀企业案例和理论前沿研究成果，归纳总结优秀企业财务管理体系模式和路径，形成60万字的课题报告，为制度起草工作做充分准备。2021年9月，在中央企业财务工作专题培训班上提出“十四五”及未来一段时期中央企业财务工作的“一四五”思路，企业广泛认同并进行了充分研讨。国资委结合课题研究成果，吸收企业研讨意见，对“一四五”框架进行丰富、深化、拓展，制定了《指导意见》初稿。此后分层次、多轮次、多方位征求意见，涵盖委内厅局、不同行业和财务管理水平的企业、财务专家学者、财务青年骨干和基层干部等主体，广泛收集整理意见建议，进一步修改完善，形成了《指导意见》。

三、关于《指导意见》的主要原则和考虑

总体原则为，一是把握“三个立足”，立足于近些年来中央企业财务管理发展的成果和经验，立足于当下国资央企改革发展的新形势、新任务，立足于“十四五”和未来一段时期发展的机遇和挑战；二是坚持“三个结合”，坚持将财务管理前沿理论和中央企业自身特点、发展阶段相结合，坚持把形成系统的财务管理框架和突出重点工作任务相结合，坚持以建设世界一流为目标导向和以解决管理薄弱环节为问题导向相结合，做到指导性、前瞻性、可操作性相统一。

在《指导意见》起草过程中，注重做好“四个统筹”：一是统筹“变”与“不变”。一方面积极响应财务“变革”要求，从理念、组织、机制、功能手段方面深入阐述“变革”涵义，并将财务数字化建设和业财融合这两项“变革”关键融入其中，另一方面，把握住“不变”的内核，如集团化管控模式、财务边界管控机制等，指导企业固根基、扬优势、补短板、强弱项。二是统筹“底线”与“高线”。在整体结构上，既注重巩固夯实财务管好钱、算好账的基础作用，也强调资本运作、决策支持等价值创造功能；在对某项具体职能或体系的阐述上，既注重底线，也强调更高层次要求，如核算报告职能，“底线”是真实准确的反映会计信息，“高线”是依据各类信息输出多维度经营分析报告，支撑战略、支持决策。三是统筹“财务视角”与“大局观念”。一方面立足财务自身，系统全面阐述构建世界一流财务管理体系的内在逻辑，另一方面将财务管理放到企业改革发展大局中去考虑，主动顺应国企改革、国有资本布局优化和结构调整、科技创新等重大部署要求，更好发挥财务管理功能作用。四是统筹“阶段目标”和“长期目标”。一方面，根据中央企业财务管理体系现状，分两个阶段提出具体工作目标；另一方面，考虑到财务管理体系应是一个能适应各种变化、及时作出调整的动态系统，提出构建财务管理能力评价体系，推动中央企业螺旋式提升财务管理水平。

四、关于《指导意见》的主要内容

《指导意见》共分五个部分，第一部分是总体要求，第二至四部分是主体内容，第五部分是组织实施。主体内容是“1455”框架，即围绕一个目标，推动四个变革，强化五项职能，完善五大体系。围绕一个目标，即加快构建世界一流财务管理体系，虽然业内未对其定义形成共识，但对于央企世界一流财务管理体系的内涵，经研究，可以用“三个更”和“12字标准”来概括，即更好统筹发展和安全，更加注重质量和效率，更加突出“支撑战略、支持决策、服务业务、创造价值、防控风险”功能作用，以“规范、精益、集约、稳健、高效、智慧”12字为标准，并提出5年左右央企整体财务管理水平明显跃上新台阶、10-15年左右绝大多数央企建成与世界一流企业相适应的世界一流财务管理体系的目标；推动四个变革，即推动财务管理理念变革、组织变革、机制变革、功能手段变革，系统阐述新时期中央企业财务管理工作的底层逻辑，这是推进财务管理转型升级的“思想开关”和理论基础；强化五项职能，以财务管理主要对象“票、账、表、钱、税”为维度，强化核算报告、资金管理、成本管控、税务管理、资本运作五项职能，这是推进财务管理转型升级的抓手和切口；完善五大体系，即全面预算、合规风控、财务数字化、财务管理能力评价、财务人才队伍建设体系，这是支撑财务管理职能落地、实现财务管理体系有效运行的根本保障，也是推进财务管理转型升级的主线和重点。

五、关于下一步推动中央企业提升财务管理水平工作的考虑

国资委将重点围绕推动《指导意见》落地实施，指导企业持续提升财务管理水平。一是加强制度宣贯，通过调研、培训等方式，强化督促指导，统一思想认识，促进交流提升。二是聚焦财务数字化转型，开展课题研究，为中央企业具体工作提供参考借鉴。三是依托中央企业多层次财会专业队伍履职能力提升培训班等平台，进一步完善中央企业财务人才培训体系，为企业提升财务管理水平提供强有力的人才支撑。四是加强对《指导意见》执行情况的跟踪评估，及时总结先进案例，推广优秀经验。

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责任编辑丨陈 婷