横琴税收洼地(今日/分析)

文/余宗良，中国（深圳）综合开发研究院自贸创新中心主任，经济学博士后

2021年9月5日，《横琴粤澳深度合作区总体方案》（以下简称《横琴方案》）公布面世，这是一个彰显中国特色社会主义制度文明，粤澳创造性地合作在横琴共建一个高水平特殊功能区的建设方案。自2009年的《横琴总体发展规划》、2015年的《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》、2019年的《横琴国际休闲旅游岛建设方案》，再到2021年的《横琴粤澳深度合作区总体方案》等一系列国家顶层设计，说明横琴开发开放不断迭代升级。随着《横琴方案》的印发，横琴开发开放进入了粤澳深度合作的4.0版，不仅支持澳门更好融入国家发展大局，为澳门“一国两制”实践行稳致远注入新动能，而且为新时代改革开放进行探路。

《横琴方案》明确了横琴合作区的四个定位即，促进澳门经济适度多元发展的新平台、 便利澳门居民生活就业的“新空间”、丰富“一国两制”实践的“新示范”、推动粤港澳大湾区建设的“新高地”。进而部署了精准的“四个新”推进路径和举措即大力发展促进澳门经济适度多元的“新产业”、加快建设便利澳门居民生活就业的“新家园”、着力构建与澳门一体化高水平开放的“新体系”、不断健全粤澳共商共建共管共享的“新体制”。

飞地经济模式有助于粤港澳大湾区规则衔接、机制对接。“飞地经济”是指突出制度创新，打破区划限制，创新合作协调和利益分配体制，在特定区域合作建设开发各种载体如园区，实现跨空间的行政管理和开发开放，促进要素便利流动和优化配置，实现互利共赢的区域经济合作发展模式。《横琴方案》明确横琴106平方公里实施境内关外的开放政策，对标国际高标准经贸规则，进行深入的集成性、系统性规则衔接和规制对接，包括：投资、货物、资金、人才、数据等开放规则试验；分区施策管理，分别采取物理围网、电子围网方式对不同区域施策管理，即“澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区，由全国人大常委会授权澳门特别行政区政府管理，适用澳门有关制度和规定，与其他区域物理围网隔离；粤澳双方共商共建共管共享区域采用电子围网监管和目录清单方式，对符合条件的市场主体，实施特殊政策。”同时，建立健全粤澳共商共建共管共享新体制，由粤澳双方联合组建合作区管理委员会，实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任。还提出，粤澳双方组建开发投资公司。

次区域经济合作是指基于平等互利的原则，在国家或地区之间的接壤地区实施更加便捷开放的政策，促进各种生产要素跨界流动，推进区域经济一体化。粤澳合作具有跨境性和“一国国家、两种制度、二个单独关税区、二种货币制度、二种法律体系”的独特性，相应横琴合作区体现出国际次区域经济合作的特点。粤澳创新合作方式，共建横琴合作区这一粤澳空间邻近区、制度对接区，创新土地开发建设新模式、构建区域行政治理和共商共建共管共享的新体制 、试验与澳门一体化的高度自由开放政策等等一系列创造性的制度安排，将营造趋同于澳门自由港的制度环境及类似的生活生产环境，加快实现与澳门一体化发展，牵引澳门加快融入国家发展大局。同时，也会为其他相类似区域创新合作发展提供示范。

《横琴方案》注重更加均衡的二、三产业结构，体现了“实业立区”的精神，要求发展实体经济，将发展促进澳门经济适度多元的新产业作为重要任务，提出发展科技研发，打造粤港澳大湾区国际科技创新中心的重要支点；发展高端制造产业，大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业，发展中医药、文旅会展商贸产业、现代金融等，将形成更加多元和均衡的产业发展格局，夯实横琴可持续发展能力，更好地服务好澳门的繁荣稳定。

为避免制度创新与产业发展两张皮，《横琴方案》更加注重制度创新与产业发展的匹配度，如为了发展中医药，“对在澳门审批和注册、在合作区生产的中医药产品、食品及保健品，允许使用“澳门监造”、“澳门监制”或“澳门设计”标志。研究简化澳门外用中成药在粤港澳大湾区内地上市审批流程，探索允许在内地已获上市许可的澳门中药在粤港澳大湾区内地生产，对澳门研制符合规定的新药实施优先审评审批。” 为了发展文旅会展商贸产业，“允许在合作区内与澳门联合举办跨境会展过程中，为会展工作人员、专业参展人员和持有展会票务证明的境内外旅客依规办理多次出入境有效签证（注），在珠海、澳门之间可通过横琴口岸多次自由往返。” 为吸引澳门居民就业创业，“允许具有澳门等境外执业资格的金融、建筑、规划、设计等领域专业人才，在符合行业监管要求条件下，经备案后在合作区提供服务，其境外从业经历可视同境内从业经历。支持在合作区采取便利措施，鼓励具有澳门等境外资格的医疗领域专业人才依法取得境内执业资格。”

《横琴方案》要求用足用好澳门自由港的有利条件，构建与澳门一体化高水平开放的新体系，加快实现与澳门一体化发展。相应的制度安排也对标世界先进自贸港和高标准经贸规则，进行制度型开放的压力测试，围绕投资自由、货物自由、人员自由、资金自由、数据自由等5大自由，构建了高水平、集成化、系统性的制度创新体系，如强调货物“一线”放开、“二线”管住，人员进出高度便利，探索构建电子围网系统和探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换、促进国际互联网数据跨境安全有序流动；建立高度便利的市场准入制度，实施市场准入承诺即入制。这也意味着横琴自贸试验片区为更好地服务澳门，实现与澳门自由港一体化发展，要向更加开放的“自贸港”迭代升级，丰富中国特色自贸港理论和实践。